Вугільна реформа: концепція змінилася

Стаття вперше вийшла на сайті «Дзеркало тижня». 8 жовтня 2020 року за участі прем’єр-міністра Дениса Шмигаля відбулася презентація проєкту Концепції реформування вугільної галузі, що розрахована на 2020-2024 роки. Це вже четвертий за останні 15 років концептуальний документ, відповідно до якого має здійснюватися реструктуризація вугільних підприємств.

І хоча жодна з раніше схвалених урядом концепцій не була виконана через нереалістичність визначених у них цілей, нинішній її варіант все ж має певні шанси на реалізацію, адже по-суті під державним контролем лишилася дещиця того, що колись було потужною галуззю.

Цифри свідчать, що — попри постійну бюджетну підтримку — ефективність та результативність діяльності державних підприємств стабільно знижується, а тому реформування вугільного сектору — єдино можливий шлях, який здатний зупинити некероване падіння галузі, амортизувати ризики від втрати робочих місць, а також забезпечити реабілітацію територій видобутку вугілля.

Представлена урядом концепція передбачає створення вертикально інтегрованої структури на базі ПАТ «Центренерго». Державні шахти планується розділити на три групи. До першої мають увійти ті, що підлягають інтеграції з ПАТ «Центренерго» в якості його ресурсної бази. До другої категорії віднесено шахти, збут яких не обмежується тепловою генерацією, тобто їх будуть пропонувати в якості сировинної бази для металургійних та інших підприємств. Нарешті, третя група включатиме шахти, які будуть запропоновані до приватизації як цілісні майнові комплекси. У разі відсутності бізнесового інтересу до цих об’єктів, вони будуть ліквідовані.

Відмітною рисою згаданої концепції є її мета, яка полягає у зниженні використання викопного палива, та декларований намір приєднатися до Європейського «зеленого» курсу. Одним із завдань документу є забезпечення справедливої трансформації видобувних регіонів та соціального захисту шахтарів, що є досить прогресивним кроком і вигідно вирізняє його від попередніх концепцій, які орієнтувалися здебільшого на нарощування валового видобутку вугілля та зниження його собівартості.

Хроніки реструктуризації

Нагадаємо, що проведення реструктуризації було передбачене ще у Концепції розвитку вугільної промисловості, схваленої урядом у 2005 році. Тоді планувалося врегулювати взаємовідносини держави із приватизованими вугледобувними підприємствами, продати на конкурсних засадах привабливі для інвестування шахти, здатні до самофінансування і подальшого розвитку, й наостанок приватизувати малопривабливі для інвестування шахти як цілісні майнові комплекси (на пільгових умовах). Виконання концепції мало до 2030 року довести обсяг видобутку вугілля в Україні до 112 млн т. Такий план явно не враховував реалій: не узгоджувався ні з наявними у галузі тенденціями, ні з прогнозом попиту на ринку.

Вже у 2008 році уряд схвалює Концепцію реформування вугільної промисловості, метою якої було забезпечення прискореного розвитку галузі та досягнення показників роботи, передбачених Енергетичною стратегією України на період до 2030 року. Розвитку планувалося досягти шляхом ринкового реформування підприємств і системного усунення кризових чинників. Хоча концепція мала здебільшого декларативний характер і не містила чіткого плану реалізації, у ній знову ставилася амбітна мета зі збільшення видобутку енергетичного вугілля у 2010 році до 60,6 млн т, а у 2015 році — до 73,6 млн т. Проте нові цифри були так само далекими від реалій, як і попередні.

Чинна Концепція реформування та розвитку вугільної промисловості на період до 2020 року, схвалена урядом у 2017 році, містила офіційне визнання того, що відсутність реальних програм розвитку і реструктуризації галузі, забезпечених необхідним фінансуванням, стала однією з причин кризи в галузі. Реалізація програми повинна була забезпечити видобуток вугілля у 2017 році на державних шахтах на рівні 6,3 млн т, у 2018 році — 8,7 млн т, у 2019 і 2020 роках – понад 10 млн т. Але навіть такі скромні показники стали для уряду недосяжними. Основною причиною став значний розрив між цілями концепцій і фактично виділеним фінансуванням на розвиток галузі з державного бюджету.

За даними Міненерго, бюджетне фінансування заходів з технічного переоснащення та модернізації вугледобувних підприємств з 2013 по 2017 рік не здійснювалося. А фінансування зазначених цілей у 2018 році (у сумі 307,1 млн грн) було у 4,5 рази менше від мінімально необхідного рівня. У І півріччі 2019 року бюджетні призначення за програмою «Реструктуризація вугільної галузі» становили 846,0 млн грн, які були використані у повному обсязі на оплату праці та внесення обов’язкових платежів, пов’язаних з виплатою зарплати. У 2019 році бюджетом було передбачено 1 млрд грн на модернізацію та технічне переоснащення, але у червні 2019 року видатки було зменшено на 616,4 млн грн задля забезпечення виплати заробітної плати шахтарям.

Зі змісту паспорту бюджетної програми «Реструктуризація вугільної галузі» на 2020 рік випливає, що уряд під реструктуризацією передусім розуміє два головні напрями:

·         «забезпечення вітчизняного виробництва товарної вугільної продукції шляхом оплати праці та внесення обов’язкових платежів, пов’язаних з виплатою заробітної плати, у тому числі на погашення заборгованості із заробітної плати» (3,497 млрд грн);

·         «підтримка в безпечному і безаварійному стані шахти №10 «Нововолинська» (65 млн грн).

Відтак можна констатувати, що реструктуризація вугільної промисловості, яка здійснювалася до 2020 року, була спрямована переважно на ліквідацію заборгованості по поточній виплаті зарплати шахтарям, а заходи з модернізації, спрямовані на покращення продуктивності видобутку і зростання економічних показників, або не фінансувалися взагалі, або фінансувалися за залишковим принципом без урахування економічної доцільності.

За чий кошт реформа?

Аби не повторювати допущених у минулому помилок, уряд мав би забезпечити реалізацію оприлюдненої концепції достатніми фінансовими ресурсами. Та не лише у ресурсах справа. Реалістичність виконання деяких положень нової Концепції у передбачені строки викликає певні сумніви ще до моменту її затвердження. Це стосується, зокрема, планів провести аудит усіх державних підприємств і на його основі розподілити шахти на групи до березня 2021 року. Звісно, інша ситуація — якщо такий перелік шахт уже існує і стоїть лише питання його легалізувати. Адже про завершення подібного аудиту заявляв попередник Шмигаля — прем’єр Олексій Гончарук — у лютому 2020 року.

Не менш сумнівним виглядає намір уряду забезпечити приватизацію всіх (крім запланованих до ліквідації) шахт до квітня 2022 року. Після ознайомлення з таким щільним графіком виникає питання: а чи вдасться забезпечити необхідну якість і ефективність процесу за такий короткий час? Насправді, це питання є дуже важливим з огляду на те, що практично всі попередні плани уряду з реструктуризації галузі були невдалими. І саме такий негативний бекграунд змушує сумніватися у тому, що й цього разу цілі адекватно встановлені.

Інше питання, яке виникає у зв’язку із зазначеними планами уряду, — навіщо інвестувати у державні вугільні шахти кошти бюджету, якщо всі шахти разом із «Центренерго» планується приватизувати до грудня 2021 року. Адже найоптимістичніша ціна цих активів в рази менша від необхідних вкладень (і це без урахування накопичених боргів). Та й суттєво модернізувати всі потенційно прибуткові державні шахти у визначений урядом термін досить проблематично.

Залишається сподіватися, аби все не звелося винятково до списання кредиторської заборгованості, яка сягнула 31,4 млрд грн. А такі плани є: проєкт Концепції реформування вугільної галузі передбачає розробку урядом однойменного закону для погашення існуючої заборгованості по податкам до державного та місцевого бюджетів. Чи не є це основною метою реформи? Крім того, уряд планує перекласти частину фінансового тягаря за збиткові шахти на «Центренерго». Так, в документі зазначається, що «Центренерго» потрібно буде задіяти додаткові фінансові ресурси для приведення приєднаних вугледобувних підприємств до беззбиткового стану.

Як підвищити шанси на успіх

Безумовно, розробка нових підходів до реформування вуглепрому є позитивним кроком і свідчить про усвідомлення урядом необхідності змін у галузі. Проте багаторазове недосягнення поставлених цілей, а також відсутність адекватної реакції на прорахунки попередніх етапів можуть свідчити про недооцінку урядом необхідних фінансових ресурсів, недостатню спроможність Міненерго у підготовці окремих елементів державної політики та відсутність політичної волі для комплексної реструктуризації галузі, а не лише ліквідації окремих шахт. Наразі зрозуміло, що без активних зусиль уряду державний сектор вугільної промисловості приречений.

Для зміни ситуації всі зацікавлені органи влади (передусім уряд і відповідні міністерства) на етапі доопрацювання проєкту нової Концепції повинні узгодити її з кліматичними зобов’язаннями України відповідно до Паризької угоди. Необхідно синхронізувати плановані економічні показники із положеннями інших документів, які розробляються (зокрема, Концепцією «зеленого» енергетичного переходу України до 2050 року, другого Національно визначеного внеску України і Національної програми трансформації вугільних регіонів України до 2027 року). Також доцільно врахувати результати довгострокового моделювання розвитку енергетики, що здійснюється в рамках підготовки другого НВВ та Інтегрованого плану з боротьби зі зміною клімату та розвитку енергетики до 2030 року, зокрема скоригувати дії з огляду на реалістичні сценарії розвитку попиту на вугільну продукцію.

Оскільки держава фактично планує повністю передати вугільні підприємства у приватні руки впродовж наступних кількох років, варто доповнити проєкт Концепції баченням розвитку приватного сегменту вугільного сектору, сформувати відповідні цілі та заходи державної політики. Так само було б доречно перейти до середньострокового (5-7 років) планування видатків на вугільну галузь вже при підготовці пропозицій до державного бюджету на 2022 рік.

При розробці бюджетних програм із модернізації вугільних підприємств слід затвердити систему контрольних індикаторів, які би враховували не лише економічний аспект розвитку галузі, але й кліматичний (скорочення викидів та забруднення) і соціальний (диверсифікація економіки вугільних регіонів). На підставі цих індикаторів мають ухвалюватися рішення про продовження чи припинення фінансування цих програм.

Має бути розроблена методика та критерії оцінки названих індикаторів у такий спосіб, щоб виключити неоднозначне трактування висновків — ефективно витрачені кошти платників податків, чи ні. Такі кроки дозволять уникнути необхідності написання ще однієї концепції з реформування вугільної галузі, в якій буде констатовано, що попередня лишилася нереалізованою.

Статтю написали: Ольга Полуніна, менеджекар сталого розвитку DiXi Group, Сергій Балан, зовнішній аналітик DiXi Group